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中国工商报:2017年全国工商和市场监管系统查处垄断案件评析

发布时间:2018-02-08资料来源:中国工商报点击次数:

案件总体情况分析

回顾国家工商总局发布的2017年竞争执法公告,我们可以发现:在案件数量上,工商总局全年发布公告13个,其中两份公告涉及同一案件,因此案件数量为12个,较之往年保持稳定;在结案文书上,有5份为终止调查决定书,1份为中止调查决定书,7份为行政处罚决定书;在案件类型上,12起竞争执法案件中有3起案件涉及垄断协议,9起案件涉及滥用市场支配地位;在涉及省份上,案件分布在全国9个省份,从东部沿海到西南省份都有涉及。

由此我们可以看出:全国竞争违法案件数量在总体上保持稳定。在结案方式上,近一半的案件以当事人积极主动停止违法行为、消除或减轻影响而终止执法调查。这表明经营者的法律意识正在逐渐增强,建议反垄断执法部门对企业加强合规宣传教育,以提高执法效率。在涉案主体上,大部分涉案单位属于国有企业,表明我国当前国有企业改革任重道远,建议国有企业全面贯彻有关国有企业改革的文件精神,积极探索相关领域国有企业有序退出机制。反垄断执法部门应加强对国有企业的反垄断执法工作,提高反垄断执法的权威性。在涉及领域上,大部分案件涉及电信、供水供电、石油领域。这表明我国基础服务设施领域竞争违法现象突出,建议反垄断执法部门联合主管部门着重加强相关领域的执法监管工作,并辅以配套改革措施,从顶层设计上推进行业公平竞争。

另外,除了传统公共服务领域外,原料药品行业的垄断情况令人关注。国内部分原料药品市场需求量小但社会影响大,关系到患者的生命健康,对消费者的危害尤为严重。反垄断执法部门宜密切关注相关原料药市场的竞争状况,并探索完善惩戒制度,推动此行业更好更快发展。

典型案件梳理

考虑到案件的典型性与普及性,我们挑选了吴江华衍水务有限公司滥用市场支配地位案、河池市保险行业涉嫌垄断案、武汉新兴精英医药有限公司滥用市场支配地位案3起案件予以具体分析,以从中发现类似违法行为特点。

1.吴江华衍水务有限公司滥用市场支配地位案——公用企业反垄断规制的典型案例

吴江华衍水务有限公司滥用市场支配地位案是一起典型的公用企业滥用市场支配地位案件。在这类案件中,界定相关市场和衡量反竞争效果是认定此类违法行为的难点所在。江苏省工商局在查办此案时清晰地分析了相关市场和反竞争效果,使该案成为我国规制公用企业滥用市场支配地位的典型案例。

一是关于相关市场界定。

在《反垄断法》中,相关市场的界定包括相关产品市场和相关地域市场的界定。在认定公用企业滥用市场支配地位时,反垄断执法部门应重点界定相关地域市场,这是由公用企业及其所属行业的经济特性所决定的。

公用企业所处的行业如供电、供热、供水等领域,通常具有规模经济和网络经济的特点,前者是指随着产出增加导致平均成本降低,后者是指一种产品由单一服务商提供的成本要低于两个或两个以上服务商提供的成本。公用企业具有规模经济与网络经济的特点,使其所处的行业具有经济学上的自然垄断特性。自然垄断特性一般体现在该行业一定区域内只能或者只宜由一家经营者开展相关业务,否则会造成资源的浪费。如在供气行业中,输油、输气管道的建设是必不可少的,如果该领域完全放开竞争,会造成输送管道等基础设施重复建设,不符合经济效率的基本原则。因此,就相关市场而言,相关地域市场的大小决定了公用企业相关市场支配地位的适用范围。

本案当事人华衍水务公司通过与江苏省吴江市政府签订《吴江市区域供水特许经营协议》,获得了苏州市吴江区内30年的供水特许独家经营权,因此可以判定相关地域市场为苏州市吴江区行政所辖地域范围。

二是关于反竞争效果的衡量。

供水行业由于其自然垄断的属性,由一个或者少数几个经营者提供相应服务往往更具有经济效率,但这并不代表该行业的所有服务或者是所有阶段都适用这个原则。公用企业引入竞争已成为当今的通行做法,也与当前民营化的趋势相符。因此,反垄断执法部门在对公用企业进行反垄断执法调查时,会考量其行为是否有减损竞争的效果。

华衍水务公司通过特许经营方式获得供水服务市场的独家经营权。就此项服务而言,华衍水务公司属于唯一的经营者,既符合当前的法律法规规定,也符合特许经营协议的约定。而供水设施的设计、施工等领域属于开放竞争的市场,用户有权自主选择。华衍水务公司在提供供水服务的同时,要求用户必须接受其指定的公司设计和安装供水设施,无疑导致减损此市场公平竞争的效果。

除对竞争秩序的评估之外,我国《反垄断法》将“维护消费者的利益”明确规定在第一条的立法目的中,而消费者利益保护也是国家竞争政策的最终目标之一,因而在进行反竞争效果评估时,反垄断执法部门对此因素也应着重考察。本案中,由于华衍水务公司是供水服务市场的唯一经营者,所有用户用水均需向其申请,作为用户的房地产公司原本希望自主采购市场上符合标准的设备以减少成本,但迫于华衍水务公司的市场支配地位,最终接受其指定的施工单位。这显然侵害了用户的自主选择权,损害了消费者的合法权益。

2.河池市保险行业涉嫌垄断案——保险行业反垄断规制的典型案例

2013年12月19日,广西壮族自治区工商局经国家工商总局授权,对河池市保险行业协会组织相关保险企业达成、实施垄断协议一案进行立案调查,并于2017年3月20日分别对河池市保险行业协会及多家保险企业作出行政处罚。此案是《反垄断法》施行以来,全国工商和市场监管部门查处的第八件涉及保险业的垄断协议案。保险业成为仅次于公用企业和建材领域的垄断违法行为高发行业。事实上,在《反垄断法》刚生效时,保险业就遭遇了反垄断第一案——重庆保险行业协会垄断案。在之后的数十年反垄断执法实践中,湖南、浙江、新疆、江苏等地更是查处了多起以固定交易价格、划分交易市场、联合抵制交易等为主要协议内容的保险业垄断协议案件。

在此案件中,河池市保险行业协会组织河池市多家保险企业签订《河池市摩托车保险业务自律协议》,协议涉及保险代理公司、市场份额、操作规程、业务费用、违约处理等多个方面,达成了统一设点、统一签单、统一收取保费的共识,分割了河池市各区域的摩托车保险业务市场份额。依据《反垄断法》第十六条的禁止规定,此行为是典型的行业协会组织实施垄断协议行为。

我国保险行业从计划经济体制下的独家独办,到如今数百家保险公司和为数众多的保险中介机构活跃于保险市场,已成为自由开放而竞争充分的行业。而涉及保险业的垄断案件频发,与保险行业的特殊资质及价格管制密切相关。资质与价格管制的放松在一定程度上促进了市场竞争,也滋生了行业协会组织会员达成、实施垄断协议等行为。在这方面,河池市保险行业协会自2008年7月开始,先后组织当地9家保险企业达成并实施所谓自律协议。本案呈现的违法特点与以往保险业垄断案件具有极大相似性。

除了在达成垄断的成因上,河池市保险行业协会组织相关保险企业达成、实施垄断协议案在垄断行为的具体实现上,也表现出行业协会垄断案件的共性。行业协会组织的限制竞争行为主要分为两类:一类是消除行业内部相互竞争的联合一致行动,另一类是以排挤某一竞争对手为目标的联合抵制行为。行业协会联合一致行动最常见的是行业协会统一定(限)价、统一限产和统一分配市场。行业协会组织及其众多成员在利益最大化的驱动下,容易达成限制竞争协议,实施破坏公平竞争市场秩序的行为。

相较于简单的横向价格垄断协议,通过行业协会达成的垄断协议往往更加复杂,更易维持和控制,具有更大的竞争危害性。自《反垄断法》施行以来,在国家工商总局公布的25起垄断协议案件中,有16起案件涉及行业协会参与组织实施垄断协议。因此,对于各行业协会,反垄断执法部门应持续关注其可能出现的反垄断行为。

在把握各行业特殊性的同时,反垄断执法部门需找准行业协会垄断的共性。河池市保险行业协会组织相关保险企业达成、实施垄断协议案,从立案到结案历时3年多,执法部门有始有终、持之以恒地对相关行业排除、限制竞争的行为严格规制。

3.武汉新兴精英医药有限公司滥用市场支配地位案——医药行业反垄断规制的典型案例

2016年2月16日,湖北省工商局经国家工商总局授权,对武汉新兴精英医药有限公司涉嫌滥用市场支配地位行为立案调查,并于2017年1月11日对武汉新兴公司作出行政处罚决定。这一案件涉及药用水杨酸甲酯原料药。本案的案情看似复杂,但实际上产品流转都发生在生产厂家和用户之间,目的是层层提价。药用水杨酸甲酯的价格在新兴医药公司的控制下,由2015年之前的每吨2万元涨到每吨6万元,最高甚至达到每吨50万元。湖北省工商局抓住这一违法事实,案件定性清晰、处罚得当。

药品行业与亿万民众的生命健康息息相关,药品市场的垄断行为会扰乱市场竞争秩序,损害广大消费者的切身利益。自2015年6月《关于印发推进药品价格改革意见的通知》印发以来,药品的价格形成机制发生了巨大的变化,从原来的政府管制到现在的绝大部分药品价格放开以市场为主导。由于严格的资质审查和较高的市场进入壁垒,原料药市场并不是一个充分竞争的市场,而不充分的竞争容易滋生垄断行为。同时,部分不法原料药经销商又意图通过代理权牟取市场支配地位,极易出现以多家企业名义分销方式规避《反垄断法》的情形。

在更为开放的价格形成机制下,市场支配地位的获得者滥用市场支配地位牟利相对容易。山东顺通滥用市场支配地位案、重庆青阳滥用市场支配地位拒绝交易案、西南制药二厂滥用市场支配地位拒绝交易案等涉及医药行业的垄断案,极大地损害了相关行业公平竞争的市场秩序和消费者的合法权益。当然,对整个药品行业而言,垄断行为的表现形式多种多样,除滥用市场支配地位之外,《反垄断法》规制的垄断协议、经营者集中和行政垄断行为都可能或已经出现。总体而言,除了上述原因,导致医药行业垄断行为的重要原因还包括:市场准入门槛高,原料药对制剂药市场支配力巨大,药品无弹性需求且替代性小,药品行业中存在专利权保护等。

对药品行业极易出现的垄断现象,我们建议:一方面,在完善药品价格形成机制的基础上,引入并实施竞争中立政策,加强对医药行业管制规则进行公平竞争审查;另一方面,反垄断执法部门对武汉新兴公司等实施药品行业垄断行为的企业予以查处,是对竞争政策基础性地位的积极贯彻落实,执法部门正确到位地行使政府部门职能、对药品市场价格行为进行事后监管,起到了推动我国药品价格改革和监管工作的作用。因此,反垄断执法部门应积极加强药品价格领域的反垄断执法工作,包括针对不同类型垄断行为进行的反垄断调查和处理,并加大对此类案件的宣传力度。反垄断执法部门除了进一步加强对药品价格行为的执法监管外,还应积极研究探索并制定规范药品价格行为的规则,与公平竞争审查制度相结合,事前预防与事后监管相结合,正确处理好政府与市场的关系,准确适度地发挥政府职能作用,打击和制止药品价格垄断行为导致的损害消费者合法权益行为。

对反垄断执法工作的建议

自《反垄断法》2008年8月1日施行以来,我国反垄断执法工作取得了明显成效。通过分析本次国家工商总局发布的竞争执法公告,我们对下一步的反垄断执法工作提出4点建议,供相关反垄断执法部门参考。

一是我国反垄断执法部门需要加强全国性的反垄断执法工作。当前,垄断现象较为普遍,本次公布的反垄断案件涉及从东部沿海到西南内陆的9个省份。因此,反垄断执法部门在今后的执法过程中应继续保持高强度执法,指导各省区市建立起常态化的竞争执法机制,在全国范围内推动反垄断执法工作落地生根。与此同时,反垄断执法工作可以先易后难、重点突破,率先推动沿海地区建立常态化、多领域、深层次的反垄断执法机制,以此带动内陆地区反垄断执法工作有效开展,在全国范围内营造公平竞争的执法环境。值得注意的是,虽然本次执法公告并未公布“区域性”的垄断案件,但反垄断执法部门在未来开展反垄断执法工作时不可忽视跨省份的“区域性”垄断案件,这样才能真正推动建立全国性的公平竞争统一大市场。

二是我国反垄断执法工作在力争实现全领域覆盖的同时,要密切关注重点行业领域的垄断行为。本次国家工商总局公布的执法热点行业领域包括公共服务、保险、药品等,其中,公共服务领域违法竞争现象较为突出。我国反垄断执法部门下一步宜着重加强相关行业领域的执法工作,增强相关行业企业的合规性意识,并辅以配套的改革措施,从顶层设计上提高相关行业领域的竞争程度。同时,在传统公共服务领域之外,反垄断执法部门应密切关注原料药品行业的垄断情况,积极收集相关原料药市场的竞争信息,对部分恶意垄断企业及其责任人探索建立惩戒制度,推动该行业更好更快发展。此外,不局限于本次执法公告的案件,滥用知识产权行为、软件领域垄断行为、互联网平台经济垄断行为等,也应是反垄断执法部门重点关注的对象。

三是我国反垄断执法人员需不断提高自身执法水平,适应执法需要。本次公布的3起垄断协议案件均涉及划分销售市场行为,9起滥用市场支配地位案件涉及限定交易或附加不合理交易条件行为。这表明,反垄断执法部门下一步的工作重点在规制滥用市场支配地位行为,着重防止具有市场支配地位的企业滥用市场优势限定交易或附加不合理交易条件。认定滥用市场支配地位中的相关市场等要件,需要执法人员具有较高的法律和经济知识素养。反垄断执法部门需培养专业的反垄断执法人才,不断学习新的理论知识。需要注意的是,随着企业反垄断意识的增强,未来显性的垄断协议案件或有所减少,垄断共谋行为将更为隐秘,这给反垄断执法部门开展相关执法工作加大了难度。因此,反垄断执法部门在开展针对垄断协议和滥用市场支配地位行为的调查、执法工作时,要注重运用新科技、新策略、新理论,及时改进证据收集的方法。

四是反垄断执法工作要注重相对人的案件参与度,促使、指导涉案企业积极配合调查,提高反垄断执法工作的效率。在本次执法公告的部分案件中,反垄断执法部门通过与涉案企业积极沟通交流,促使部分涉案企业认清了自身行为的违法性质、危害及后果,积极配合反垄断调查,体现了反垄断执法工作“处罚与教育相结合”的原则,提高了反垄断执法工作的效率。因此,反垄断执法部门宜注重反垄断执法的策略,与案件相对人加强沟通交流,在现有法律的规定下发挥主观能动性,力促反垄断执法工作与教育宣传相结合,取得多重法律效果。另外,反垄断执法部门在开展反垄断调查时,应严格依照《反垄断法》赋予的权限及流程展开相关调查,保障案件相对人的合法权利,实时接受外部监督,提高透明度;在调查完成后的结案决定中要提高案件的说理性,注重分析。

企业反垄断合规的方向

近年来,我国反垄断执法工作呈现高压态势,越来越多的反垄断案件给违法企业敲响了警钟。面对日益常态化的反垄断执法工作,任何企业都应重视并严格遵守《反垄断法》的相关规定,加强对《反垄断法》的学习,在日常经营管理活动中建立和完善企业内部的反垄断合规制度。尽管反垄断合规制度不能让企业完全避免反垄断制裁,但极大增强了企业避免反垄断制裁的可能性。具体而言,企业建立反垄断合规制度可以从以下两个方面着手。

一是注重建立反垄断事前合规制度。预防、发现及制定预案是反垄断合规制度的核心,反垄断培训则是反垄断合规制度实施的关键。反垄断培训有多种方式,如在日常经营中聘请反垄断专业人士对员工开展反垄断培训,系统学习《反垄断法》及相关法律法规,重点了解企业法律风险点;在日常培训中关注立法动态、执法沟通、法务交流,积极参加立法、执法研讨会,与同行深入交流探讨等。另外,企业建立反垄断合规事先审查与预案制度十分必要,如在签订协议时进行反垄断风险排查和评估,运用数据分析技术评估反垄断风险,制定适合公司自身的相关政策和制度。企业要增强反垄断意识,建立定期的反垄断报告及预案制度,并将之作为员工考核的重要内容,做好事前的风险识别与预防。

二是积极配合反垄断调查。当企业涉及反垄断调查时,要积极配合反垄断执法部门的调查,澄清事实、合理抗辩或者争取在法律范围内减免处罚等。在现场应对外部调查时,企业内部法务部门应关注《反垄断法》第三十九条规定的关于执法部门权限相关内容,维护自身合法权益,并且要注意核实调查人员身份,做好材料备份,切忌隐瞒、毁灭证据,同时及时联系专业律师团队,启动事先建立的反垄断合规预案。在涉及垄断风险较大时,企业应积极与反垄断执法部门沟通。在此过程中,企业要从涉嫌垄断行为的构成要件出发,注意举证责任问题,主张合理性抗辩。在有较大可能被定性为垄断行为时,企业积极配合反垄断执法部门调查、进行自我整改十分关键,切忌忽视、对抗反垄断执法调查。此时,企业应主动向反垄断执法部门提出中止调查、反垄断和解、宽免处理等申请,争取将损失降到最低。

总体而言,国家工商总局公示的2017年竞争执法公告,充分显示了全国工商和市场监管部门反垄断执法的工作成绩,体现出我国反垄断执法部门规制各类垄断行为、完善市场经济体系的决心与努力。

积土成山,积水成海。我们相信,通过反垄断执法部门常态化的反垄断执法工作和日益提高的反垄断执法水平,反垄断执法部门的执法权威将得到加强,相关企业的反垄断合规意识必将逐步增强。在此基础上,我国将真正建立起统一、开放、竞争、有序的市场经济秩序,并更好地完善社会主义市场经济体系。